行政审批局改革亟待破解的
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党的十九大报告强调, 深化机构和民事体制改革, 转变政府职责, 深化简政放权, 创新监管模式, 增强政府的公信力和执行力, 建设人民满意的服务型政府。相对集中行政许可权改革成为进一步加强机构和行政体制改革、创新政府运行体系跟模式的重要任务和演进方向, 主要目的在于促使市场魅力和社会创造力, 营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境。当前, 江苏省“放管服”改革开启深水区, 以行政审批局改革为代表的相对集中行政许可权改革成为行政管理体制改革的重要构建, 在“放管服”改革大潮中发挥带动作用, 对进一步加强行政管理体制改革意义重大。

一、江苏行政审批局改革的构建和效益

审批权力重新配置, 行政效能不断增强。通过变革, 将原本由相关职责部门行使的审批权力全部或绝大部分划转到行政审批局, 并借助人员编制、内设机构和部委职责的“三定”, 使行政审批局能够承担审批职能, 真正作为审批主体。各地结合实际, 将企业跟民众反映强烈的关联度大的行业准入类、投资建设类、重要民生办证类等三领域的民事许可事项划转到行政审批局, 实现相关领域“一枚印章管审批”。南通划转了15个部门的53项审批事项, 无锡划转了13个部门的70项审批事项, 泰州划转了14个部门的91项审批事项。改革并且审批材料和文件无须传回原部门处置, 由原先的部门之间协调变为审批局外部流转, 最大限度地提高审批效率, 极大地改进审批流程,有效缓解了审批时间长、盖章多、收费多、中介多、材料多等“一长四多”问题。如建设工程施工许可审批, 原涉及10多个部委、30多项审批、20多个中介, 现由审批局建设工程审批科室办理, 效能极大增强。

审批流程实现再造, 行政审批效率不断提高。通过引入创新审批形式、再造审批流程、缩短审批环节、减少审批层级等方式, 不断完善流水线式的审批流程, 将原本采用串联式的审批形式变为并联式的审批, 强化各个纵向审批环节间的联系, 不断压缩办结时限, 为参与审批的相对人和审批企业提供良好的办事环境跟优质的审批服务。试点地区设立企业由原先的大约11个程序32个工作日减少为平均4个程序3个工作日,获得施工许可由大约22个程序274个工作日缩短为平均8个程序45个工作日。南通办理外商投资企业申请成立登记凤凰体育网站, 原来大约20个工作日, 现控制在3个工作日内。泰州高港区实行集中审批后, 设立网吧审批环节由15个减至6个, 压缩60%;申报材料由27件减少到19件, 精简30%;审批时限由21个工作日压缩到15个工作日, 提速28.6%。

服务模式推陈出新, 群众满意度持续上升。各试点地区秉承“以申请人需求为抓手”的服务模式, 转变办事态度, 提高工作强度, 审批部门与申请人的关系受到极大改善, 群众的满意度不断提高。将各种审批事项的进度公布在审批大厅及网站, 让申请人及时了解审批进度, 并由之前坐等接受申报至主动召开服务, 推行“代办制”“不见面审批”“模拟审批”“预审批”, 确立“横向协作、上下联动”的审批制度, 建成了“线上线下”无缝服务的政务服务体系。淮安在全省正式建立建设工程网上数字化联合审图系统, 用电子“白图”取代传统“蓝图”, 将施工图审查由“面对面”变为“键对键”, 实现了“不见面审图”。相关人士对上海第一批行政审批局改革试点的第三方数据调查显示, 企业和民众对4个试点地区行政审批局改革成效满意率为100%。

权力运行变得完善, 审批腐败得到有效打击。行政审批局改革, 一方面促使审批权与管控权相分离, 有利于建立决策权、执行权跟监督权既互相影响又彼此协调的权利结构跟运行模式, 改变以前一个部门既当“运动员”又当“裁判员”的情形, 把集中审批带来的集中腐败风险降至最低, 最大限度地把审批权力行使过程转换为予以履职、便企利民的服务过程;另一方面, 通过把分散的权利集中化行使, 再将权利流程化、标准化, 有效促进权力公正、规范、透明运行, 以程序完善促进实体公正。试点地区使用电子系统对审批行为进行即时监控、全程留痕, 并且全部派出纪检监察机构, 强化纪检监察监督, 落实审批责任终身追究和责任倒查机制, 降低了过错渎职和权利寻租风险。

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二、江苏行政审批局改革弊端仍然显著

顶层设计需进一步加强。一是上下级关系迫切需要理顺。审批局转型带来政府层级间、条块间关系的微调重塑, 处理不当可能发生上下关系失衡、业务壁垒等弊端, 成为影响改革的梗阻。2015年南通市行政审批局成立后, 其所辖区县、开发新区也陆续设立行政审批局。由于在国家跟省级层面没有设立行政审批局, 南通市行政审批局缺乏对应的上级部门, 导致这些之后只能在职责上接受相关上级主管部门的指导。加之少数上级主管部委对相对集中行政许可权改革认识不统一, 甚至对行政审批局机构的法律地位存在疑问, 使得行政审批局经常进入“找不到门”或“不使进门”的难堪局面, 信息沟通不畅的状况时有出现。二是相关法律规章修改滞后。由于一些法律规章与审批局改革存在不协调、不适应的状况, 导致在相对集中行政许可权改革的过程中, 一些创新措施遇到法律“天花板”的阻碍而无法推行。特别是用于指导地方行政审批的上位法没有修改, 一些专业性较强的审批事项法律责任主体还在原单位, 这些事项列入审批局后缺少上位法支撑, 导致审批行为的法律责任主体与实际审批机构不统一, 容易造成权责冲突跟部门失职问题, 对企业跟民众办事产生制约, 也妨碍了基层推动转型的主动性和积极性。如一些地区将工商注册登记权划转到行政审批局, 而有关方面对加盖着行政审批局公章的营业执照不认可, 在跨地区使用时更为普遍, 导致不能“全国通行”。三是以人民为中心的观念已经受到完全反映。群众关心的并不是机构变革和审批权力具体运作模式, 而是关心审批事项办理所需材料跟环节的多少、时间的长短、便利化程度等, 习惯结合自身经历评判改革效果。设立审批局是对审批权力的物理空间流转, 主要在审批流程跟强度上进行改造, 改革所超过的审批效率提高, 很大部分也有基于审批流程的完善和改进上, 更多表现的是行政效能的提升, 而不是行政审批质量的提升。

信息系统孤岛现象仍然存在。一是横向信息不顺畅。由于国家数据共享系统已经完全建立, 与省市地方数据系统之间已全面推动数据共享, 导致相关部委在申请民事审批事项时, 需要重复录入相关信息, 费事费力, 严重制约群众的办事效率。南通市相对集中行政许可权改革试点中, 首批集中的53项行政许可事项就多达59个业务操作系统。既涵盖中央部委、省级厅局和地方政府部门不同层级, 又包括内外网等不同网络环境。过多的网络信息系统不仅没有带来办事的高效率, 反而构成了一道道信息屏障和信息壁垒。二是纵向信息不畅通。目前各地区、各部门均建有各自的信息系统, 甚至同一部门的不同处室也有相对独立的信息系统, 而这种平台之间通常互不相容, 导致“信息孤岛”的存在, 造成很大的资源浪费。三是电子文书格式与纸质文书不一致。有的事项仍需在原业务经理部门的专网中运作, 导致个别许可证照的纸质版与电子证照库生成的电子版不完全相符, 主要表现在许可部门印章上。如在申请营业执照时, 需要在工商电子政府管控信息系统中进行操作, 纸质营业执照上发证机关是“××市行政审批局”, 而公示系统上则显示为“××市工商行政管理局”。

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审批权力和事项的划拨与承接需强化统筹协调。一是有些事项“应进已进”, 造成集中审批事项的整体性、完整性不够。一些单位通常指出客观因素, 以审批事项具有中央事权属性、业务平台特殊等为由, 拒绝将审批事项划转行政审批局。如有的试点地区建设项目施工许可事项被集中至审批局, 但成为其许可条件的立项批文、工程土地使用证、建设工程规划许可证、建筑工程施工图纸设计核查和抗震审查、建筑工程消防审批等事项并未集中至审批局, 申请人仍然大约应跑六个部门申请相关手续。二是有些专业技术性和现场性规定强的事项集中后, 造成执行难、协调难的问题。如医疗机构准入、放射诊疗许可、经营高危性体育项目许可等, 这类许可事项审批局能够独立完成审批, 仍依赖原审批部门的支持。通常做法是, 审批局立案相关事项后, 交原审批部门现场踏勘和技术性评审, 审批局再按原审批部门的看法做出许可决定, 这促使审批局成立的高效审批优势无法反映。三是有些面广量大的审批事项承接上存在困难。一方面, 人员力量跟不上。有一试点地区集中218项行政许可事项, 审批局核定编制25人, 实际至编15人, 承接的事项跟人员力量明显不匹配, 只能将个别许可事项仍缴由原审批部门申请, 不仅延长了行政许可事项承接周期, 还可能导致权责不统一的弊端。另一方面, 人员的专业素质和能力与审批局模式下的集中审批存在不匹配的状况。在审批局模式下, 由于对审批业务进行了重组, 原职责部门的审批工作员工划转到审批局后或许应面对不同的审批事项,特别是应对专业性很强的审批时凤凰体育网站, 业务能力会稍显不足, 无法较好地承担审批局模式下的审批事务。

事项的审批与管控责任需进一步强化衔接。一方面, 审批与管控责任难以衔接。有的主管部门认为, “既然不批了也就不监管了”, “不知道怎么管了”, “也不该管了”, 而审批局既无力管控, 导致集中事项的事后监管责任难以推进, 出现部门之间新的推诿扯皮现象。另一方面,审批与管控责任划分界限不清。理论上民事许可权向审批局集中凤凰体育网站, 审批局与原部委明确权力界限, 各司其职, 审批工作稳步平稳地运行。但是在实践中,相对集中行政许可权后凤凰体育网站, 事实上是将原本一个部门的审批监管职能一分为二, 审批和管控原本在一个部门进行的内循环转变为两个部门间的外循环, 由此导致申请人在审批环节的行为由谁负责管控的纠纷。有试点地区提出, 法律要求注销行政许可证的行政处罚由发证机关实行, 行政许可事项集中后, 审批局为发证机关仍没有行政处罚权, 行业经理部门有行政处罚权仍不是发证机关, 因而对这类行为的处罚职责难以确定。

三、破解行政审批局改革问题的对策建议

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强化顶层设计, 进一步确立改革方向。一是进一步确立行政审批局的变革方向。行政审批机制改革的核心在于理顺政府与行业、政府与社会之间的关系。就行政审批局而言, 其具备完善政府职责转变、提升服务效能、提升政府运行精度的重要功用。因此, 普遍建立行政审批局应是下一步推进转型的方向, 但转型一直需结合地区实际, 分方法、分层次地有序推进。江苏省《关于深入开展审批服务便民化的施行细则》中确立, 全省各地、县 (市、区) 和县级以上开发区都要建立行政审批局。考虑到前期改革试点工作过程中, 过于注重扩大改革区域, 过于注重从纵向层面推进转型, 而忽略了缓解改革中存在的弊端, 使转型难以向纵深实施。建议下一阶段要全力研究看到相对集中行政许可权制度的规律, 在遵从规律的前提下适时适当实施。推动江苏省委、省政府已批准全市域召开相对集中行政许可权改革的地区尽快建立行政审批局, 再逐渐缩减到全国各地区。审批局的成立要结合市以下机构变革的现实规定, 可与现有行政审批服务管理机构——政务办合署办公。市、县可在各级政务办增挂审批局牌子,结合实际划转审批服务职责、人员编制等。各级开发区在已成立政务办的状况下能单独设定审批局凤凰体育 , 整合优化审批服务职能。

二是建立相关法律规章。相对集中行政许可权改革, 对原有的行政审批机制进行了颠覆, 是一种自我规范的方式, 其特征是“变”。在转型中必定会出现一些新的做法与相关的要求不一致, 如将工商登记领取营业执照集中由审批局行使, 与前国家工商总局的要求不一致。出现这类问题, 省级层面应尽快与国家相关部门沟通, 拿出明确的处置意见供试点地区按照执行。对于涉及更改国家法律规章的, 应切实向上体现, 请求尽早修改加强相关法律规章, 或争取过渡性解决办法, 依法保障审批局申请的民事许可等事项具有法律效力。推动地方立法, 符合有关法律、法规、规章条例, 并根据安全规范规定生成的电子文件 (含证照) , 与纸质文件具备同等效力, 可成为法定办事按照跟归档材料。三是小结推广转型试点经验。经过三年多的先行先试, 试点地区形成了许多行之有效的变革措施跟成熟经验, 迫切需要上升为统一的新政规范。可结合市县机构变革和建立“三定”方案, 调整改进政府部门权责, 修改加强行政权利事项清单, 力争做到审批事项集中、执法事项集中、服务事项集中, 用职权清单“锁定”各部门与审批局职能事项, 用“三定”固化各部门“放管服”改革成果。

合理划转审批事项, 处理好“集”与“散”的关系。把关联性强的事项进行集中。相对集中的民事许可事项应该是相关联的, 在管控客体和对象上基本属于同一类, 行为目的、活动规律基本相似。如将关联性不强的事项全部或长期集中出来, 由一个行政机关去推进, 就会发生应么审批局一家独大, 与当前机构设定不协调等冲突;要么人员力量不足, 难以应付庞大的业务工作等弊端, 降低行政效益, 增加行政管理的难度。把有承接能力且实际应该的事项进行集中。“有能力承接”解决的是集中的可行性问题, “实际应该”解决的是集中的必要性问题。坚持问题导向, 将存在多头交叉许可等社会反应非常强烈的民事许可事项集中行使, 抓住重点、集中力量增强试点成效。根据承接能力实事求是地集中行政许可事项, 最大限度地释放改革红利。环境制约评价、卫生医疗机构许可、放射性诊疗许可、食品制造许可等专业性很强的行政许可事项, 如果过度地向审批局集中, 集中后却应委托市场经理部门核查, 非但没简化环节, 反而降低了行政机关内部的运转环节。把全链条的事项进行集中。高效便民是推动审批局转型的重要目标跟基本原则之一, 集中的审批事项要以不降低申请人的负担为前提。如将企业跟民众申请的一项审批事项集中至审批局, 应当将其涵盖的各相关部门的审批子项全链条地打包集中, 否则会在行政许可事项集中后, 形成新的多头审批, 或者降低办理环节, 甚至让申请人多走一趟, 与转型的目的背道而驰。优化政务服务“一站式”功能。对于没有划转到审批局的审批服务事项, 一方面必须建立省、市、县、乡集中提供政务服务体系, 将垂直管理部门在本行政区域办理的政务服务事项纳入综合性政务大厅集中办理, 实现企业跟群众应该到窗口办理的事项“只进一扇门”。另一方面, 将部门分设的办事窗口整合为综合窗口, 完善“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”工作方式, 实行一窗受理、集成服务, 实现“一窗通办”。基层政务服务机构必须修改全科窗口, 进行合理授权, 强化上下层级、线上线下工作协作, 提高服务员工综合业务素质和服务能力,由“单一窗口”向“全科窗口”转变审批, 由“一专多能”向“全科全能”转变, 实现“一口清”导办、“一窗式”受理、“一条龙”服务。

明晰职权划转和责任判定, 强化审批与管控的有序衔接。一方面, 要厘清权责界定。应根据“谁审批谁负责, 谁主管谁监管”的原则, 理顺审批局跟相关职责部门之间的关系, 明确审批局根据法律要求对办理事项的立案过程、审查内容、评审评定等进行严苛把关, 同时对审批结果负责, 而相关职责部门则履行审批后的事中事后监管职能。另一方面, 要提高审管衔接联动。审批局只是是横向集中了各部门的民事许可权, 而民事检查、行政强行、行政处罚等管控权却保留在原产业经理部门。但是, 有些行政许可权是能够完全与监管权相分割的, 如对采取恐吓手段窃取许可行为的严查、法律规章条例由民事许可机关行使的注销许可证的行政处罚权等, 原产业经理部门进行管控有着法律依据和实际操作上的障碍, 而审批局既没有监管权。建议在深化相对集中行政许可权改革的同时成立综合执法体系, 在梳理出这些行政执法职权清单的基础上, 通过相对集中行政处罚权将上述行政处罚权及与之相关的行政检查权、行政强行措施权集中由综合执法部门以及其它相关执法部门行使。推进审批局与各监管部门共享信息, 审批过程跟结果的信息同步告知监管部门, 监管部门第一时间反馈监管执法信息, 做到“管申同步、一批就管、无缝衔接”。

促进“条”“块”关系整合, 提高改革的系统性、协同性。一方面, 要成立审批局与上级业务部门的指导关系, 打通“条块壁垒”。在试点过程中, 有的地方未初步确立了审批部门与同级行业主管部委之间的衔接机制, 形成审批与管控工作的合力, 实现审批与管控无缝对接。但是各产业管理的业务指导主要借助“条线”在上下级之间进行, 国家、省级层面没有设立审批局, 导致区、县审批局游离于各个行业“条线”之外, 无法接受来自上级的业务指导和制度信息。因此, 与同级部门间的衔接相比, 审批局与上级行业经理部门的衔接非常困难和不便, 到现在为止尚无法产生正常的工作模式。中央在《关于地方机构变革有关问题的指导意见》指出, 允许地方按照本地经济社会发展实际, 因地制宜设置机构和配置职能, 允许“多对一”和“一对多”, 上级部门不得以对口为由设置业务壁垒、行文障碍。建议在下一步推进相对集中行政许可权改革过程中, 推动地方各级政务办与审批局合署办公, 不仅符合精简机构的规定, 而且省级政务办可以成为地方审批局的上级主管部委进行业务指导, 统筹协调。另一方面, 要加强政务服务一张网建设, 打通“信息孤岛”。加快政务信息平台融合、共享应用, 建议以“不见面”审批改革为契机, 打造行政审批服务全国“一张网”。加快各级大数据发展工作领导机构建设, 加强各部门政务信息资源管控, 统筹推动政务信息融合共享工作。加快政务信息平台的互联互通, 清理“僵尸”信息系统, 推动分散隔离的政务信息平台尽快整合产生“大平台”, 推动各省各部门审批服务平台向各级政务服务机构开放端口、权限, 加快各级数据系统对接, 统一数据系统科技标准, 统一身份认证, 实现全国域“一系统、一张网、一个库”。加快推进全国一体化的数据共享交换模式,打通数据查询互认通道审批, 以共享为原则, 不共享为例外, 满足对自然人和企业身份查验、纳税证明、不动产登记等数据共享需求;加快相关政务信息数据的归集, 逐步缩减至全口径全量归集数据, 建立政务信息资源目录模式, 增强跨层级、跨地域、跨平台、跨部门、跨业务的数据调度能力;推进政务信息资源开放共享, 构建公共数据开放目录, 依法依规实现公共数据向社会开放。建立完善省大数据共享交换系统的安全防护机制, 保障数据安全。

作者:江苏省人民政府办公厅、江苏省人民政府研究室 江海洋 邱家林 于珺建

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